當(dāng)前，PPP如火如荼，財(cái)政部入庫(kù)項(xiàng)目已超過(guò)10萬(wàn)億，加之省市級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目，規(guī)模預(yù)計(jì)至少30萬(wàn)億以上。與政府的“熱情”形成鮮明對(duì)比的是，民間對(duì)PPP的態(tài)度“冷淡”，民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目屈指可數(shù)(數(shù)量可能不少，但總金額占比很少);即便具有國(guó)有背景的施工企業(yè)饒有興趣，到目前為止，PPP項(xiàng)目落地率(簽約率)也不足5%(目前簽約率僅為4.8%)。究其原因，PPP融資難是不爭(zhēng)的事實(shí)，但融資難只是表象，深層次的原因是多方面的。本文試圖分析民營(yíng)資本、(國(guó)有)工程資本和金融資本對(duì)PPP項(xiàng)目融資(投資)的困局及其原因，探討相應(yīng)的解決之道。

一民營(yíng)資本的投融資困局

民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的顧慮和困局，很多文章已經(jīng)分析的很全面了。例如管清友教授的《民營(yíng)資本參與PPP的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策》，總結(jié)了十大障礙，包括主管機(jī)構(gòu)交叉重疊、PPP上位法未建立、中西部市縣財(cái)政預(yù)算有限、政府契約意識(shí)淡薄、營(yíng)改增后稅負(fù)困局、收益率偏低、民企融資困難，等等。這些問(wèn)題部分是PPP全局性和共性的，無(wú)論民企還是國(guó)企都面臨;有些則是民企單獨(dú)面臨的問(wèn)題。從本文的重點(diǎn)——投融資角度講，民營(yíng)資本參與PPP的困局，主要有：

一是融資困難，融資成本高。相較于國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)融資更為困難，融資成本更高。原因是國(guó)有企業(yè)具有先天的融資優(yōu)勢(shì)，金融機(jī)構(gòu)為國(guó)有企業(yè)融資，不會(huì)有“終極風(fēng)險(xiǎn)”的顧慮，即使國(guó)企違約或破產(chǎn)，一般也會(huì)有其他方式補(bǔ)償或化解;而為民營(yíng)企業(yè)融資則不同。融資難，融資成本高，已經(jīng)造成了PPP領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的擠出效應(yīng)。

二是投資回報(bào)率限制。相較于國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)更看重投資回報(bào)率，原因是民營(yíng)企業(yè)融資成本高，使得其投資回報(bào)率必須高于國(guó)有企業(yè)，才能取得相當(dāng)?shù)耐顿Y利潤(rùn);此外，民營(yíng)企業(yè)一般也愿意承受比國(guó)企更高的風(fēng)險(xiǎn)，以期獲得更高的回報(bào)。

三是資產(chǎn)流動(dòng)性差，民營(yíng)資本擔(dān)心被“套牢”。PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，期限長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流少，資產(chǎn)難以證券化，流動(dòng)性差，因此，民營(yíng)企業(yè)投入后難以退出或變現(xiàn)，擔(dān)心巨額投入被“套牢”。

四是法律權(quán)益保障不足。眾所周知，當(dāng)前PPP法律制度建設(shè)不足，現(xiàn)有大部分制度為國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、政府政策級(jí)別，位階都很低，這些文件如與公司法、稅法、招投標(biāo)法等高位階的法律相沖突的時(shí)候，都得讓位，這對(duì)社會(huì)資本權(quán)益的保障非常不利;另一方面，沒(méi)有上位法對(duì)社會(huì)資本的權(quán)益保護(hù)，民營(yíng)資本顧慮重重：如果政府方違約，民營(yíng)資本權(quán)益沒(méi)有法律對(duì)其提供保障，能夠借助的救濟(jì)渠道也十分有限(尚不明確是行政訴訟還是民事訴訟)，且立案難、執(zhí)行難企業(yè)上市解決之道，也使得救濟(jì)效果不能被民營(yíng)資本所期待。

二工程資本的投融資困局

當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，多為工程資本，即各類(lèi)施工企業(yè)。工程資本參與PPP的目的，是通過(guò)投資人身份鎖定工程項(xiàng)目，賺取施工利潤(rùn)，其與國(guó)家期望的真正的社會(huì)資本有一定差異：國(guó)家推行PPP的初衷，是希望通過(guò)政府與社會(huì)資本在發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)公共設(shè)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既解決政府投資方面的資金壓力，控制地方政府債務(wù)擴(kuò)張，又發(fā)揮社會(huì)資本資金和專(zhuān)業(yè)管理能力方面的優(yōu)勢(shì)，還為民間社會(huì)資本找到穩(wěn)定投資的“出口”。社會(huì)資本的責(zé)任不僅是“B”——建設(shè)，更主要的是“O”——經(jīng)營(yíng)和管理。但如前所述，由于民營(yíng)資本參與PPP的眾多顧慮，目前參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本主要還是國(guó)企施工企業(yè)，而這些工程資本的優(yōu)勢(shì)主要在“B”企業(yè)上市解決之道，目的是賺取施工利潤(rùn)，對(duì)“O”興趣索然。

國(guó)有工程資本，主要是各類(lèi)大型施工企業(yè)，例如中建、中鐵、中鐵建、中交、中冶，等等。國(guó)有工程資本多為已上市的大型集團(tuán)公司，即便沒(méi)有上市，由于其規(guī)模和國(guó)有背景，財(cái)務(wù)管理制度也較為嚴(yán)格。因此，工程資本參與PPP項(xiàng)目的投融資困局，與民營(yíng)資本不同，主要有：

一是項(xiàng)目建設(shè)資金不能全部由自身出資(規(guī)模很小的項(xiàng)目或BOT項(xiàng)目除外)。原因是任何規(guī)模的工程資本的自有資金都是有限的，為實(shí)現(xiàn)資本效益最大化，必須將有限的資金投入到更多的項(xiàng)目中，因此項(xiàng)目主要資金來(lái)源必須通過(guò)融資。

二是工程資本不能自己融資建PPP項(xiàng)目(即不能作為融資主體，BOT項(xiàng)目除外)。原因同上，同時(shí)自己融資會(huì)增加自身負(fù)債?，F(xiàn)行操作模式一般是以項(xiàng)目公司為融資主體。

三是工程資本不能控股項(xiàng)目公司。因?yàn)槿绻こ藤Y本控股項(xiàng)目公司，則要對(duì)項(xiàng)目公司并表處理，項(xiàng)目公司融資形成的債務(wù)則變成了工程資本自身的債務(wù)。

四是工程資本不能為項(xiàng)目公司提供擔(dān)保。因?yàn)槿绻麨轫?xiàng)目公司擔(dān)保，則增加了工程資本自身的或有負(fù)債，終極風(fēng)險(xiǎn)則轉(zhuǎn)移到工程資本本身。工程資本多數(shù)是上市公司或其子、孫公司，財(cái)務(wù)審計(jì)嚴(yán)格，其或有負(fù)債不能無(wú)限擴(kuò)張。

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